Pysyvä ratkaisu: palauttaminen ja paluu

Johdanto

EU:n turvapaikkasäännöstössä on vahvistettu mekanismi, jota kutsutaan yleisesti
Dublin-menettelyksi, jolla määritellään, mikä EU:n jäsenvaltio vastaa kansainvälistä
suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä. Dublin-asetus (asetus (EU) N:o 604/2013) koskee 32 maata, joihin kuuluvat 28 EU-jäsenmaata, Islanti, Liechtenstein, Norja ja Sveitsi.

Dublin-asetuksen (asetus (EU) N:o 604/2013) 6 artiklassa, jossa käsitellään lapsia, vaaditaan ottamaan ensisijaisesti huomioon lapsen etu. Ilman huoltajaa olevilla lapsilla on oltava apunaan edustaja, jolla on riittävä pätevyys ja asiantuntemus lapsen edun ajamiseen kaikissa Dublin-menettelyn vaiheissa².

Säännöstössä todetaan myös, että vain yksi maa voi olla vastuussa kansainväliseen suojeluun kohdistuvasta harkinnasta. Siihen, miksi jokin tietty EU-jäsenmaa on vastuussa kansainvälisen suojelun hakemuksen käsittelystä, voi olla useita syitä, esimerkiksi perheenjäsenen oleskelu kyseisessä maassa, henkilölle myönnetty oleskelulupa tai viisumi kyseiseen maahan tai henkilön kauttakulku toisen Dublin-menettelyä soveltavan maan kautta.

Koska osa edustajan kasvatuksellisista tehtävistä on seurausta Dublin-asetuksesta, on tarkoituksenmukaista, että edustaja on tietoinen asetuksen sisällöstä. Lapsen etu on kaikkea päätöksentekoa ohjaava kriteeri. Täten on pohdittava, onko lapsen siirtämisestä perheenjäsenen tai sukulaisen luo toiseen EU-maahan etua lapsen kehitykselle. Edustajan on tehtävä kansainvälistä yhteistyötä saadakseen tietoa toisessa EU-maassa asuvan perheenjäsenen tai sukulaisen tilanteesta.

Tietoa

On monia syitä, jotka voivat johtaa siihen, että lapsi päätyy yhteen EU-jäsenmaahan, kun taas lapsen perhe päätyy toiseen maahan. Dublin-asetus tarjoaa mahdollisuuden lapsen ja perheen saattamiseen yhteen näissä tilanteissa. Asetuksen mukaan lapsi voidaan saattaa yhteen vanhempiensa sekä sisarusten, setien/enojen ja tätien, isovanhempien tai kenen tahansa lapsesta lähtömaassa huolta pitäneen aikuisen kanssa. Tavoitteena on sijoittaa yksin tullut lapsi samaan jäsenmaahan perheenjäsenen tai sukulaisen kanssa aina, kun tämä on lapsen edun mukaista.

Asetus määrittää ensisijaisesti jäsenmaan, jossa lapsen perheenjäsen (vanhempi, puoliso tai lapsi) tai sisarus oleskelee laillisesti, olemaan vastuussa kansainvälisen suojelun hakemuksen käsittelystä. Tällä maalla on velvollisuus käsitellä yksin tulleen lapsen toimittama hakemus. Toissijaisesti vastuu turvapaikkahakemuksen käsittelystä on jäsenmaalla, jossa lapsen sukulainen (täysi-ikäinen täti, setä, eno tai isovanhempi) oleskelee laillisesti. Tässä tapauksessa pätee lisäksi muita ehtoja: sukulaisen kykenevyys huolehtia lapsesta on tutkittava erikseen ja vastuun siirtämisen toiselle jäsenmaalle on oltava lapsen edun mukaista³.

Kun on tullut selväksi, että turvapaikanhakija on yksin tullut lapsi, jolla on säännöstön määritelmien mukaisia perheenjäseniä tai sukulaisia jossain tietyssä EU-maassa, lapsi tulee siirtää tähän jäsenmaahan kansainvälisen suojelun hakemuksen jättämiseksi kyseiseen maahan. Yksin tulleen lapsen on annettava maan viranomaisille kaikki hallussaan oleva tieto perheenjäsenten tai sukulaisten oleskelusta missä tahansa Dublin-maassa.

Yksin tulleen lapsen perheenjäsenen tai sukulaisen (isä, äiti, lapsi, sisarus, täti, eno, setä, isovanhempi, lapsesta vastuussa oleva aikuinen, huoltaja) oleskelu jossain maassa voidaan todistaa seuraavilla keinoilla:

• perheenjäsenelle myönnetty oleskelulupa
• todistus sukulaisuussuhteesta, jos sellainen on saatavilla
• jos todistusta ei ole ja tarpeen vaatiessa DNA-testi tai verinäyte
• toteennäytettävissä olevaa tietoa hakijalta
• kyseessä olevien perheenjäsenten lausunnot
• kansainvälisen järjestön (UNHCR) antama raportti tai annettujen tietojen vahvistaminen⁴.

 

On tärkeää, että lapsi mahdollisimman pian kertoo jäsenmaan viranomaisille, jos hänellä on syytä epäillä, että hänen äitinsä, isänsä, veljensä tai sisarensa, tätinsä, setänsä tai enonsa, isoäitinsä tai isoisänsä saattaa oleskella jossain Dublin-maassa ja, jos näin on, haluaako hän asua heidän kanssaan.

Lapsen etu

Lapsen etua on noudatettava. Perheenjäsenen tai sukulaisen poissa ollessa yksin tulleella lapsella – toisin kuin muilla turvapaikanhakijoilla – on käytännössä mahdollisuus valita, missä jäsenmaassa hän hakee turvapaikkaa. Euroopan unionin tuomioistuin on vahvistanut (ennakkotapauksessa), että tämä pätee myös siinä tapauksessa, että lapsi on jo hakenut turvapaikkaa toisessa jäsenmaassa⁵.

Lasten siirtämättömyyden periaate

Yksin tulleen lapsen siirtämisellä maasta toiseen on kielteinen vaikutus lapsen hyvinvoinnille. Siirtäminen tai siirtämisen uhka voi johtaa lapsen katoamiseen. Lapsen turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa olevan maan tulisi siksi olla maa, johon viimeisin turvapaikkahakemus on jätetty, jotta vältytään turhalta liikkumiselta. Poikkeuksen muodostavat tapaukset, joissa siirtämisen tavoitteena on saattaa yhteen lapsen perhe tai siirtäminen on muutoin lapsen edun mukaista. Lasten ei tulisi joutua olemaan erossa perheenjäsenistään (sisarukset mukaan lukien), jotka oleskelevat Euroopan unionin alueella. Jäsenmailla tulisi olla velvollisuus jäljittää Euroopan unionin alueella oleskelevat perheenjäsenet.

Menettelyn kesto

Jos jäsenmaa, johon turvapaikkahakemus on jätetty, toteaa toisen maan olevan mahdollisesti vastuussa hakemuksen käsittelystä, se pyytää tätä maata hyväksymään vastuun kolmen kuukauden sisällä hakemuksen jättämisestä. Maan, johon hakemus on lähetetty, tulee vastata pyyntöön kahden kuukauden sisällä sen vastaanottamisesta. Jos maa ei vastaa annetun aikarajan sisällä, tulkitaan sen hyväksyneen olevansa vastuussa. Lapsen siirtäminen tapahtuu kuuden kuukauden sisällä siitä, kun toinen maa on hyväksynyt vastuun turvapaikkahakemuksen käsittelystä.

Suomi

Maahanmuuttovirasto antaa suomenkielistä tietoa Dublin-menettelystä. Tietoa edustajan roolista menettelyssä löydät Maahanmuuttoviraston julkaisemasta suomenkielisestä edustajan käsikirjasta.

Kreikka

Kreikan maahanmuuttoviranomaisen julkaisemaa tietoa Dublin-menettelystä löydät täältä. Tietoa METAdrasin yksin tulleiden lasten edustajien verkostosta ”Guardianship Network for Unaccompanied Minors” ja edustajaverkoston jäsenten roolista löydät englanniksi täältä.

Koulutus ja työkalut

Tarkistuslista: Muita edustajan, tai sellaisen puuttuessa oikeudellisen edustajan, mahdollisia lisätoimia Dublin-menettelyjen yhteydessä:

• Tarkasta lapsen turvapaikkahakemukseen liittyvät asiakirjat
• Varmista, että turvapaikkaviranomaiset noudattavat kaikkia suojatoimia, joilla Dublin-asetuksessa on haluttu suojella ilman huoltajaa olevia lapsia
• Puolusta perheen yhtenäisyyden ja lapsen hyvinvoinnin, sosiaalisen kehityksen ja turvallisuuden sekä lapsen näkemysten huomioimista päätöksenteossa
• Varmista, että lapselle annetaan riittävästi tietoa, ja helpota lapsen osallistumista
• Edistä yhteydenpitoa perheeseen, jos lapsi pyytää sitä
• Vastusta vapaudenrajoituksia ja vaadi vastaanottojärjestelyjä, jotka ovat turvalliset ja vastaavat lapsen erityistarpeita
• Vaadi, että siirrot toisiin EU:n jäsenvaltioihin toteutetaan lapselle
  soveltuvalla tavalla, ja olosuhteiden vaatiessa saata lapsi. Kannata siirtoa
  vain, jos se on lapsen etu ⁶.

 

Esimerkkikäytäntöjä

Nidos toteutti vuosina 2013-2014 yhteistyössä Caritas Internationalin ja France Terre d’Asilen kanssa ”Dublin Support for Guardians” -hankkeen, jota rahoitti pakolaisrahasto European Refugee Fund. Hankkeen tavoitteena oli tarjota Dublin-menettelyä koskevaa ohjausta EU-alueella toimiville edustajille. Hankkeen loppuraportti löytyy täältä. Nidos perusti osana hanketta helpdeskin, joka auttoi edustajia yksin tulleiden lasten Dublin-menettelyissä. Vuosien varrella saaduille kokemuksille perustunut apu käsitti monia Dublin-menettelyn osatekijöitä:

• Lapsen edun konkretisoiminen
• Avustaminen tiedon saannissa yhteensaattamisprosessin kannalta olennaisista asioista
• Yhteystietojen antaminen
• Tiedon jakaminen minkä tahansa EU-maan käytännöistä
• Edustajan asemointi osaksi Dublin-menettelyjä.

Tietoa

Pääsääntöisesti lapsi olisi voitava palauttaa kotimaahansa ainoastaan, jos se on lapsen etu. Siinä on noudatettava palautuskiellon periaatetta, joka kieltää palauttamisen alueelle, jossa henkilöä uhkaa kidutus, vaino tai muu vakava vahinko⁷.

Palauttaminen on suurimmalle osalle yksin tulleista lapsista iso asia. He pelkäävät turvallisuutensa vaarantuvan ja kammoksuvat mahdollisia lähdöstä aiheutuvia kostotoimia. He ovat myös häpeissään, koska eivät ole kyenneet auttamaan perhettään, ja saattavat pelätä, että perhe hylkää heidät, koska he ovat epäonnistuneet Euroopassa.

Lapset, jotka palaavat, eivät ehkä ole tervetulleita takaisin perheiseen, jos he palaavat tyhjin käsin. Perheet ovat usein tehneet suuria taloudellisia uhrauksia mahdollistaakseen lapsen matkan Eurooppaan ja paluu ilman rahaa saattaa aiheuttaa perheelle suuria taloudellisia vaikeuksia. Lisäksi palaaminen Euroopasta tyhjin käsin ei vaikuta lähtömaan paikallisen yhteisön silmissä uskottavalta. Yksin Eurooppaan lähtenyt lapsi, joka on palannut lähtömaahan, saatetaan nähdä epäonnistuneena, ja hän ei välttämättä ole enää tervetullut yhteisöön. Tästä johtuen asumisen ja tulonlähteen löytäminen voi olla vaikeaa.

Paluuseen tähtäävä ohjaus voi vähentää monia näistä ongelmista. Tärkeää on:

• hyvä ja ajantasainen tietämys lähtömaan turvallisuudesta
• jo lähtömaahan palanneiden kokemukset paluusta
• perheen tiedottaminen pakotetun paluun syistä, joka voidaan tulkita lapsen puolesta ”anteeksipyytämiseksi”
• perheen kanssa neuvoteltu palauttamissuunnitelma, joka tähtää siihen, ettei lapsi palaa tyhjin käsin (esimerkiksi paluuta silmällä pitävä koulutus)⁸.

 

Opastusta tiedon saamiseksi lähtömaasta löydät tämän työkalupakin osasta ”Tietosi ja taitosi”.

Kreikka

Avustetun vapaaehtoisen paluun ja uudelleenkotoutumisen ohjelma (AVRR) auttaa kolmansien maiden kansalaisia, jotka eivät voi tai halua jäädä Kreikkaan. Erityistukea annetaan haavoittuville siirtolaisille, kuten ihmiskaupan uhreille, yksin tulleille lapsille, yksinhuoltajien perheille ja lääketieteellistä apua tarvitseville. Tietoa avustetun vapaaehtoisen paluun ja uudelleenkotoutumisen ohjelmasta Kreikassa löydät englanniksi täältä.

Suomi

Yksin Suomessa -hanke on tuottanut edustajille tarkoitetun oppaan, joka sisältää tietoa lähtömaahan palaamisesta. Löydät suomenkielisen oppaan täältä.

Koulutus ja työkalut

Työkalu: Paluun jälkeinen seuranta

Osana Monitoring Returned Children – Kosovo and Albania (MRM) -hanketta on kehitetty seurantatyökalu, joka perustuu Groningenin yliopiston BIC-malliin sekä Vahvuudet ja vaikeudet -kyselyyn (SDQ). Hankkeen tuloksista selviää, että lapsilla, jotka ovat palanneet vapaaehtoisesti, on paras tilanne ja paras mielenterveys, kun taas niillä, jotka on palautettu väkisin, tilanne on huonoin. MRM osoittaa, että lasten hyvinvointia paluun jälkeen on mahdollista seurata ja siten kehittää menettelyjä ja käytännön apua järjestelmällisesti ja rakenteellisesti rajallisista resursseista huolimatta. Mallia on mahdollista soveltaa mihin tahansa lähtömaahan, mutta vertailukohta (14 kehityskohteen tulkinta paikallisessa kontekstissa) on johdettava erikseen jokaisen maan tapauksessa. Väline kehittyy sekä yleisesti ottaen että maakohtaisesti, kun sitä sovelletaan uusiin tilanteisiin. MRM:n soveltaminen ei vaadi pysyviä rakenteita ja sen käyttö on suhteellisen helppoa. Lisätietoja on saatavilla täällä.

Esimerkkikäytäntöjä

Alankomaat: Nidoksen palauttamiskäytännöt

Alankomaiden edustuslaitoksen Nidoksen palauttamiskäytännöt perustuvat visiolle, jonka mukaan lapsen pysyvän paluun työstäminen vaatii työskentelyyn kaksoissitoutuneisuutta: sitoutuneisuutta lapseen ja sitoutuneisuutta lapsen perheeseen. Sitoutuneisuus paluuseen voidaan saavuttaa, jos kestävä suunnitelma turvalliselle paluulle laaditaan yhdessä lapsen ja tämän perheen kanssa. Suunnitelman tulisi tarjota mahdollisuus itsenäiseen olemassaoloon sekä perustua oikeaan ja luotettavaan tietoon ja lapseen ja perheeseen sitoutuneisuuteen ja sitä tulisi valvoa kansainväliset ja paikalliset järjestöt yhdessä Nidoksen kanssa.

Kaksoissitoutuneisuus voidaan saavuttaa:

• hyvällä ajoituksella
• perheen osallistamisella lapsen tilanteeseen neuvonnan alusta alkaen ja perheen aktivoimisella ongelmissa ja tulevaisuudensuunnitelmissa
• määrittämällä yhdessä lapsen kanssa, milloin paluun mahdollisuutta selvitetään ja laatimalla suunnitelman paluulle.

 

Kestävä palauttamissuunnitelma:

• tarjoaa lapselle turvallisen oleskelun
• tarjoaa lapselle mahdollisuuden itsenäiseen olemassaoloon koulutuksen tai työn avulla
• tarjoaa lapselle kehittymismahdollisuuksia
• on perheen laatima tai laadittu perheen suostumuksella ja tuella
• tarjoaa perheeseen perustuvaa huolenpitoa, mieluiten osana perhettä, mutta myös muissa muodoissa
• on paikallisten organisaatioiden tukema.

 

Kestävän paluun varmistaminen tarkoittaa, että:

• paikalliset ja kansainväliset organisaatiot tarkkailevat paluun onnistumista
• palauttamissuunnitelmaa ja paluun alkuvaiheen toteutumista valvotaan sen varmistamiseksi, että suunnitelmaa voidaan tarvittaessa muuttaa paikallisten organisaatioiden ja/tai perheen avustuksella⁹.

 

Tanska: Paluuneuvonta
Tanskan pakolaisneuvosto tarjoaa neuvontaa ja tietoa vapaaehtoisesta paluusta turvapaikanhakijoille ja yksin tulleille lapsille, jotka ovat saaneet Tanskan maahanmuuttoviranomaisilta kielteisen päätöksen. He antavat puolueetonta neuvontaa ja kertovat turvapaikkamenettelystä sekä siihen liittyvästä lainsäädännöstä Tanskassa ja Euroopassa. Tanskan pakolaisneuvosto keskustelee yksin tulleiden lasten kanssa heitä koskevista velvollisuuksista, jotka liittyvät tähän vaikeaan tilanteeseen kuin myös mahdollisuudesta saada tukea uudelleenkotouttamisohjelmista lapsen palattuaan kotimaahan. Neuvontaa annetaan lapsiystävälliseen tapaan ja tarjoten näin lapselle parhaat mahdollisuudet perusteltujen päätösten tekemiseen.
Tanskan pakolaisneuvosto on aina tiiviissä yhteistyössä laillisen edustajan kanssa, joka myös usein osallistuu neuvoston järjestämiin tapaamisiin. Neuvonnassa lapsen etua, hänen sosioemotionaalista kehitystään sekä luottamussuhdetta edustajan kanssa arvioidaan aina huolellisesti.
Tilanteen hyväksyminen on usein vaikeaa yksin tulleelle lapselle monine ajatuksineen ja huolineen tulevaisuutta koskien. Lapselle ja lailliselle edustajalle voi olla hyödyllistä osallistua puolueettoman tahon tarjoamaan neuvontaan, joka voi antaa objektiivisia näkökulmia eri asioista ja näin edesauttaa lapsen ohjaamista prosessissa, auttaen tekemään tarvittavia päätöksiä.